自秦朝在全國(guó)范圍實(shí)行郡縣制以來(lái)，我國(guó)一直是地域型政區(qū)一統(tǒng)天下。古代中國(guó)雖然出現(xiàn)過(guò)大量城市，但這些城市從來(lái)沒有從地域型政區(qū)中分離出來(lái)，而單獨(dú)成為一種類型的政區(qū)。民國(guó)初年，起源于清末的自治運(yùn)動(dòng)斷而復(fù)續(xù)，成為城市型政區(qū)的萌芽。

辛亥革命后，首先是江蘇省參考清末舊制，在民國(guó)元年（1912年）將縣治所在地的城廂，以及村莊屯集人口在5萬(wàn)以上的鎮(zhèn)，均稱為市。市設(shè)董事會(huì)，為市的行政機(jī)關(guān)。董事會(huì)設(shè)總董1人，董事1～3人，均由本市議事會(huì)依法定程序選舉。總董相當(dāng)于市長(zhǎng)，綜理一切事務(wù)，對(duì)外代表董事會(huì)，擔(dān)任董事會(huì)會(huì)議時(shí)的議長(zhǎng)。民國(guó)三年，袁世凱停辦地方自治，江蘇等省的市制停止施行。